L'exemple d'Hénin-Beaumont dans le rapport 2010 (2)

I - Une situation structurellement déséquilibrée, masquée par des manquements à la sincérité des comptes

A - La mise en évidence de déficits cumulés grandissants à résorber depuis 2002 (25 M€)

1 - 12,4 M€ de déficit consolidé à résorber entre 2003 et 2006

Saisie par le préfet du Pas-de-Calais en septembre 2003 des comptes 2002 de la commune d’Hénin Beaumont, la chambre avait constaté un déficit représentant plus de 30 % des recettes de fonctionnement de la commune (le seuil de saisine par le préfet s’établissant au dessus de 5%).

La résorption du déficit de 12,4 M€ a été obtenue en 2005 notamment par la hausse des impôts (+45% dont +85% du taux de la taxe d’habitation) et des cessions de patrimoine massives (10,5 M€ en 2004 et 2005). Constatant en 2006 le retour à l’équilibre, la CRC avait formulé des réserves, motivées par la persistance d’insincérités budgétaires, et souligné la nécessité de la poursuite des mesures d’économie en dépenses de fonctionnement. (AA : c’est là où je trouve que l’Etat a manqué de vigilance, en n’intervenant plus entre 2006 et 2008).

En dépit de conseils répétés de la CRC (cinq avis budgétaires et un examen de la gestion) entre 2003 et 2006, la situation financière d’ensemble de la commune ne s’est pas assainie durablement : le conseil

municipal a décidé en 2006 et 2007 de réduire les taux d’imposition, diminuant ses recettes fiscales de 1,5 M€, sans qu’aucune recette nouvelle pérenne ou mesure d’économie ne viennent en compensation. (AA : ce qui aurait dû alerter). Au contraire, les charges courantes se sont aggravées, notamment par des recrutements massifs d’agents titulaires et de vacataires, les portant à plus de 20% au-delà de la moyenne des communes comparables.(AA : idem).

2 - Un déficit de fonctionnement de 13,4 M€ à résorber en 2009

Le préfet ayant transmis à la CRC le budget de l’exercice 2008 en raison de recettes d’investissement jugées infondées, le CRC a mis à jour, en juin 2008, des pratiques comptables insincères multiples, des surévaluations de recettes et sous-estimations de dépenses, conduisant à un déséquilibre global estimé à 12,8 M€ (35% des recettes), soit un niveau supérieur à celui de 2002 (AA : cela aurait déjà dû suffire pour prendre les mesures, finalement prises un an après !). Un plan de redressement sur quatre ans, jusqu’en 2011, a été établi, comportant une augmentation des recettes fiscales (+11%) et des mesures structurelles d’économie. Cependant, comme l’a constaté la CRC dans son avis du 12 décembre 2008, la ville a intégralement absorbé dans des dépenses nouvelles l’augmentation des impôts qui était destinée à contribuer à la résorption du déficit, dans le cadre du plan de redressement (AA : idem !).

L’absence de mise en œuvre des mesures structurelles d’économie, en contradiction avec les engagements pris en 2008, a aggravé la situation, portant le déficit total à apurer en 2009 à 13,4 M€, soit un an de recettes fiscales. Constatant cette situation dans l’avis du 8 juin 2009 portant sur le budget 2009, la CRC a préconisé une augmentation supplémentaire de +8% (AA : soit plus de 10% avec l’augmentation des bases) de la fiscalité et un nouveau plan de redressement, prolongé jusqu'en 2012, sur lequel s’est fondé le préfet pour régler le budget, en substitution du conseil municipal.(AA : on comprend qu’aujourd’hui, l’apurement financier se fasse directement par le Préfet)

B - Les causes du déséquilibre et les conséquences

1 - Des erreurs et des fautes de gestion coûteuses

Les difficultés identifiées en 2003 et 2004 résultaient pour l’essentiel d’un financement insuffisant de l’investissement. Les déficits cumulés d’investissement ont pu être résorbés par des ressources non récurrentes (cessions immobilières) et une augmentation de la fiscalité limitée dans le temps. Mais les orientations budgétaires retenues dès 2006 par la commune, à savoir l’engagement de dépenses nouvelles de fonctionnement simultanément à des diminutions de la pression fiscale, se sont avérées en contradiction avec la nécessité d’un rétablissement de la capacité d’autofinancement (CAF). (AA : mais le Préfet était au courant !) En dépit des recommandations de la CRC (AA : faux ! rien entre 2006 et 2008) appelant à des mesures d’économie, les marchés de fourniture de service (gardiennage et

vidéosurveillance, parcs et jardins, entretien des bâtiments et voiries, communication) ont mobilisé des sommes croissantes (+80% par rapport à 2003) ; dans le même temps, les recrutements d’agents titulaires et de vacataires dans ces mêmes domaines (police municipale, services techniques) se sont multipliés et ont porté les charges de personnel à des niveaux jamais atteints (61% des charges, soit +72% par rapport à 2003), excédant largement les ressources de la commune, stagnantes.(AA : rappelons que 2006 et 2007 précédaient 2008, année d’élection municipale).

Par ailleurs, les choix de l’équipe municipale ont entraîné des surcoûts significatifs : le refus de se conformer à des décisions de justice a coûté plusieurs dizaines de milliers d’euros infligés par voie d’astreintes, sans compter les intérêts moratoires de plusieurs centaines de milliers d’euros résultant des retards de paiement des fournisseurs et des charges sociales.

Enfin, la commune a cherché à diminuer ses charges d’emprunts « visibles » en renégociant massivement sa dette (40 M€ d’encours en 2009) à partir de 2004. Il en est résulté des économies de court terme (évaluées en charge d’intérêt à 380 K€ par les établissements bancaires), en contrepartie, d’une part, d’un allongement général des durées de remboursement, ce qui se traduit par un renchérissement de long terme et, d’autre part, de la souscription, pour 75 % de son encours, d’emprunts « structurés », dont 40% hautement risqués.(AA : la CRC aurait pu s’en apercevoir si elle avait continué ces missions pendant les 2 ans !). D’ores et déjà, le surcoût final de ces formules d’emprunt est évalué à environ 5 M€, selon une étude réalisée pour la ville début 2009.

2 - Une impasse de trésorerie mettant en péril le fonctionnement courant de la collectivité

La dégradation de la situation financière de la ville depuis 2006, tous budgets confondus, a pour conséquence mécanique des difficultés croissantes de trésorerie. Ponctuellement en 2007, et de manière continue depuis mars 2008, la ville n’a pas été en mesure de faire face dans les délais prescrits à ses engagements et dettes exigibles, en dépit de la mobilisation de plus de 2,2 M€ de lignes de trésorerie. Au plus fort de la crise, fin 2008, les factures de fournisseurs impayés dépassaient ainsi 9 M€, ce qui correspondait à des délais de paiement de plus de six mois.

C - Les obstacles au redressement

1 - Des pratiques masquant la dégradation financière

Les efforts conduits afin de mettre un terme à la pratique des reports de charges (cavalerie budgétaire) ou de surévaluation insincère des recettes budgétaires n’ont pas été poursuivis au-delà de la première période de contrôle budgétaire (2003-2005). Un volume croissant de factures a ainsi été reporté d’année en année : pour exemple, plus de 2,2 M€ de dépenses relevant de 2007 ont été imputés indûment sur l’exercice 2008, faisant ainsi apparaître à tort une capacité d’autofinancement positive (+100 K€) pour 2007. En complément, les budgets présentés au conseil municipal comportaient en 2007, 2008 et 2009, des recettes surévaluées et des dépenses sous-estimées, afin de maintenir artificiellement une présentation équilibrée. Par ailleurs, la commune a conservé en 2006 un legs d’un particulier de près de 2 M€, en fait destiné au centre communal d’action social, améliorant ainsi artificiellement ses résultats (AA : cela aurait dû entraîner des poursuites pénales).

L’assemblée délibérante ne disposait plus d’états financiers et budgétaires fiables à même de l’alerter sur l’ampleur de ces dérives. Le conseil municipal a, de plus, été tardivement destinataire des avis et rapports de la CRC, du fait de la maîtrise de sa convocation par le maire : l'avis rendu en juillet 2008 n'a été communiqué qu'en octobre, le conseil municipal de septembre ayant été annulé ; les avis de novembre et décembre 2008 n'ont été communiqués que le 30 janvier 2009, le conseil municipal prévu fin décembre ayant été annulé ; enfin, le rapport d'observations définitives, communiqué le 23 mars 2009, a été rendu public le 30 mars 2009, mais n’a été inscrit à l'ordre du jour que sur intervention de la sous-préfecture : les conseillers municipaux n'en ont eu communication que l'avant-veille du conseil municipal. (AA : c’est très léger de la part des conseils municipaux qui n’ont jamais bronché)

2 - La non mise en œuvre des mesures de redressement

Le rétablissement de l'équilibre constaté en juin 2006 n'a été que temporaire car la seule augmentation de la fiscalité ne suffit pas si des réformes de structures ne sont pas simultanément entreprises, point sur lequel la CRC avait alerté à plusieurs reprises la collectivité, en 2006 et en 2008. Contrairement aux engagements pris alors vis-à-vis de la CRC, aucune des mesures prévues n’a été mise en oeuvre : qualification des équipes de direction et d’encadrement, mise en place d’un contrôle interne de gestion, limitation des charges de personnel. Les dysfonctionnements identifiés résultent de défaillances de contrôle interne des services et d'un grave problème de gouvernance : l'assemblée délibérante n'a pas été pleinement en capacité d'exercer sa compétence budgétaire et de contrôler effectivement l’action du maire (AA : personne ne s’est rebellé !).

Dès lors, fin 2008, les recettes nouvelles résultant de l’augmentation de la fiscalité et des mesures d’économies imposées dans le budget réglé par le préfet ont été intégralement absorbées par des dépenses nouvelles de personnel, engagées au-delà des autorisations de crédits budgétaires. Le redressement n’a pas été mis en œuvre ; au contraire, la situation s’est aggravée (AA : G.Dalongeville affirme le contraire !).